Contexto regional

Día a día tenemos noticias de comunidades afectadas por sismos, inundaciones, deslaves, escasez de agua, incendios forestales, entre otros eventos. Este creciente impacto nos lleva a pensar cuán seguras están (o son) nuestras familias, pertenencias e inversiones, y a todo nivel, de nuestra vivienda, nuestro trabajo o negocio, de los servicios que nos proveemos. Pareciera que, de un día para otro, de un año a otro, o en unas décadas (en escala de cambio climático) todo puede cambiar. 

Las estadísticas nos indican que la frecuencia, magnitud e impacto de las crisis y desastres continúan en aumento en la región de América Latina y el Caribe (ALC). Con solo el 9% de la población mundial, entre 1997 y 2017, nuestra región se ha visto afectada por uno de cada cuatro desastres ocurridos globalmente (UNDRR, 2021[1]). La situación es más grave aún si revisamos el porcentaje de pérdidas económicas por eventos climáticos, ya que el 53% de las pérdidas económicas a nivel mundial se registran en ALC. Estas cifras, sin duda, se explican por la alta exposición ante amenazas y la aguda vulnerabilidad acumulada en nuestro proceso de desarrollo.

Por otro lado, no debemos ignorar que esta condición no es homogénea, si no que está íntimamente relacionada a la alta inequidad de los procesos de desarrollo en los países de la región. Inequidades en términos de acceso a un suelo y vivienda segura, a un empleo digno, o a servicios de calidad; es decir, a las oportunidades para salir de la pobreza en todas sus dimensiones (PNUD, 2023[2]). Es así que las familias en mayor riesgo ante desastres, en muchos casos, también se encuentran en riesgo a problemas de violencia basada en género, seguridad ciudadana, conflictos sociales, movilidad humana, o en riesgo a perder el empleo por factores económicos internos o externos.  

Resiliencia bajo una visión multidimensional, prospectiva y transformadora 

Resiliencia se concibe tradicionalmente como la capacidad de un individuo o comunidad de resistir, responder y recuperarse ante una situación de crisis. En las últimas dos décadas se ha venido utilizando ampliamente en relación con la gestión de riesgos de desastres, inicialmente con el fin de alcanzar o mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Ello derivó en un reforzamiento de las estrategias reactivas, orientadas a la preparación ante casos de desastres, particularmente antes eventos de índole climático. 

Sin embargo, consideramos que el término puede inscribirse dentro de una perspectiva más amplia, vinculada a una visión de desarrollo humano. Eso implica que la búsqueda de la resiliencia se base en un análisis profundo de los factores (sociales, económicos y ambientales) condicionantes del riesgo, así como de las capacidades que individuos y comunidades han ido generando para cubrir sus necesidades y adaptarse al territorio que ocupan. A partir de ese análisis multidimensional de las causas de fondo del riesgo – sea de desastres, de seguridad ciudadana, de conflictos sociales y políticos, de migración –, puede promoverse la transformación de aquellos factores que limitan el desarrollo, y, consecutiva y paralelamente de los elementos que afectan la seguridad de un individuo o una comunidad en su conjunto. 

La construcción de resiliencia es un elemento común a las agendas de reducción de riesgos de desastres, mitigación y adaptación al cambio climático, y de reducción de la pobreza. Esta preocupación emerge de la necesidad de proteger los avances alcanzados en los procesos de desarrollo de las continuas presiones y periodos de crisis, pero también para asegurar que el desarrollo no agudice las inequidades y vulnerabilidades, y para que la ocurrencia de eventos de desastres y el cambio climático no desvíen el logro de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS). El logro de los ODS[3] requiere que se incorpore inversiones relacionadas a la búsqueda de la resiliencia en la planificación y el presupuesto, a todos los niveles. A su vez, los dividendos por la inversión en procesos más seguros van a proveer mayores recursos para reinvertir en desarrollo (PNUD, 2021[4]). 

En ese sentido, el PNUD promueve una intervención que reduzca las condiciones actuales de riesgo, pero que proyecte también el análisis de escenarios futuros de riesgos, con la intención de proponer acciones de carácter prospectivo. Ésta no es una tarea fácil, principalmente considerando la urgencia de resolver problemas inmediatos, así como por el carácter cortoplacista de la toma de decisiones. Este cambio implica, en primer lugar, fortalecer la gobernanza del riesgo; e.g. mejorando la coordinación intersectorial e interterritorial, promoviendo la participación ciudadana y del sector privado, incrementando la inversión pública y privada, así como el desarrollo de mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas[5]. 

Del mismo modo, la búsqueda de la resiliencia requiere que esa intervención se concretice en el territorio. ajustándose a las condiciones ambientales y a las dinámicas sociales y económicas. En América Latina y el Caribe, un espacio especialmente relevante de intervención son los ámbitos urbanos, considerando que actualmente el 80% de la población habita en ciudades. El acelerado, inequitativo y débilmente planificado proceso de urbanización, ha generado que los asentamientos humanos de origen informal concentren elevadas condiciones de riesgo. En ellos confluyen de manera clara crisis por desastre, conflictos sociales, violencia basada en género, inseguridad ciudadana, y problemas de movilidad humana. 

Otros dos aspectos sumamente importantes para la construcción de resiliencia son, por un lado, el fortalecimiento de la acción preventiva y anticipatoria, ampliando el alcance de los sistemas de alerta temprana, para que tome un carácter inclusivo, multi-riesgo y de permanente monitoreo de los condicionantes que generan y activan las situaciones de crisis. Y por otro lado, el reforzamiento de las capacidades de recuperación con la intención de que estos procesos post-desastre contribuyan a reducir las condiciones de riesgo; y que no reconstruyan o incluso agudicen las condiciones anteriores de la situación de riesgo que generó la crisis.

En la temática de gestión del riesgo de desastres, el PNUD ha ido generando experiencias importantes en este sentido a lo largo de toda la región de ALC. Entre otros se puede resaltar Sistemas de alerta temprana (SAT) que promueven el uso de herramientas digitales inclusivas (Bahamas), y el diseño de SAT comunitario para el monitoreo, comunicación y preparación de la población (e.g. Trinidad y Tobago, Ecuador, Bolivia); la integración de enfoques y medidas de adaptación al cambio climático y gestión de riesgos en los procesos de desarrollo (e.g. Costa Rica, Cuba, Ecuador); desarrollo de instrumentos para la gestión de una recuperación sostenible y resiliente (e.g. El Salvador, Costa Rica, Panamá); y la protección de infraestructura crítica, como son los servicios de agua (e.g. Perú), aeropuertos (e.g. Honduras, Perú, República Dominicana) o los puertos (Perú).

En ese sentido, reconociendo la importancia de esta temática para el desarrollo de América Latina y el Caribe, el PNUD ha priorizado el tema de resiliencia como eje central del próximo Informe de Desarrollo Humano 2025. A partir del análisis de las características, potencialidades y oportunidades hacia la construcción de resiliencia, considerando los diversos contextos y crisis interconectadas, se busca promover procesos de desarrollo más seguros para todos y todas en la región. 

[1] Regional Assessment Report on disaster risk in Latin America and the Caribbean (RAR 2021)

[2] El Índice de Pobreza Multidimensional con foco en mujeres para América Latina y el Caribe (PNUD, 2023) indica que los efectos negativos de desastres impactan en la autonomía económica de las mujeres; aumentando la carga de trabajo de cuidados no remunerado; afectando fuentes de empleo y, sobre todo, en el caso de las mujeres rurales, los medios de vida.

[3] Particularmente en los ODS 01-Reducción de pobreza, 11-Comunidades y ciudades sostenbibles, 13-Acción climática, y 16-Paz, justicia e instituciones fortalecidas.

[4] Risk Informed Development: A strategy tool for integrating disaster risk reduction and climate change adaptation into development.

[5] Un estudio de PNUD y la Federación Internacional de la Cruz Roja (2015), que muchos países en desarrollo cuentan con instrumentos de uso de suelo, y códigos de construcción. Sin embargo, una débil gobernanza y la corrupción no permiten su implementación, conduciendo a permisos de uso de suelo y construcción inseguros.