Da li vas zanima kvalitet obroka koje vaše dete jede u obdaništu? Ili lekova koje koriste vaši baka i deka? Da li želite da znate koliko je bezbedno putovati srpskim putevima? Ako je odgovor na neko od ovih pitanja DA, onda je ovaj članak za vas. U njemu govorimo o robi, uslugama i radovima (npr. građevinskim) koje naša Vlada i državna preduzeća kupuju novcem poreskih obveznika. Ovaj proces se zove javna nabavka i može se unaprediti otvorenim ugovaranjem (eng. open contracting). Ovakav vid tendera omogućava svim zainteresovanim stranama, fizičkim i pravnim licima, jednostavan pristup podacima o javnim nabavkama, uz veću transparentnost i mogućnost za biznis analitiku koja je laka za korišćenje.

Kako ovo možemo da postignemo?

Prema podacima organizacije Open Contracting Partnership[1], više od 40 zemalja i gradova sprovodi reforme u oblasti javnih nabavki ka otvorenom ugovaranju. Srbija će biti 41. zemlja. Još uvek se nalazimo u početnoj fazi, stoga je rano da govorimo o napretku i rezultatima. Ali, ono o čemu možemo da govorimo su izazovi sa kojima se suočava naš sistem javnih nabavki, i o načinima na koji otvoreno ugovaranje može ponuditi kvalitetna rešenja.

Srbija je u decembru 2019. usvojila novi Zakon o javnim nabavkama, kojim su uvedene elektronske nabavke - elektronska komunikacija i razmena podataka o procedurama javnih nabavki. Ovo je značajan korak napred, imajući u vidu da zamenjuje papirologiju i omogućava veću transparentnost i efikasniju komunikaciju među ključnim akterima u tenderskoj proceduri. Koji nam izazovi preostaju i kako nam otvoreno ugovaranje može pomoći da iz prevaziđemo?

Kvaka-22 našeg sistema javnih nabavki

U 2019. tržište javnih nabavki predstavljalo je 8.14% BDP[2]-a u Srbiji, što je za nijansu niže nego u ostalim evropskim zemljama (na primer u Holandiji je to 20% a Švedskoj 16.5%). Ipak, ovaj podatak govori o potencijalu za razvoj nacionalne ekonomije kroz javne nabavke, podrazumevajući da su mala i srednja preduzeća deo ovog lanca. Nažalost ovaj potencijal je trenutno neiskorišćen zbog visokog procenta tendera (55%[3]) sa samo jednom ponudom (prosek u EU iznosi 23.9%). Ovo je propuštena prilika za državu da iskoristi pozitivne strane javnih nabavki. U isto vreme, veliki a posebno mali igrači na tržištu gube jer im se ne pruža šansa da ponude svoju robu i usluge javnim subjektima. Ovo je posebno teško kako za velika tako i za  mala preduzeća, koja prolaze kroz teško razdoblje uzrokovano Kovid-19 pandemijom. Kada govorimo o izazovima javnih nabavki u Srbiji, ovo je samo vrh ledenog brega – sličan onom u koji je udario Titanik, može se samo videti mali deo, a ostatak se krije ispod površine.

Ispod ove površine korupcija uzima danak. Prema Vladinom Savetu za borbu protiv korupcije, trenutni okvir unutrašnje i spoljne kontrole javnih nabavki velikih javno-komunalnih preduzeća nije adekvatan podložan je zloupotrebi[4]. U poslednjih nekoliko godina javni ugovori se sve češće dodeljuju na netransparentan način[5]. Štaviše, ovi ugovori nisu dostupni javnosti.

Zloupotreba procedura javnih nabavki negativno utiče na konkurenciju. Ako odete u prodavnicu da kupite televizor, da li biste želeli da imate samo jednu do dve opcije, ili pre izbor više opcija? Da li biste kupili najjeftiniji televizor ili biste uzeli onaj sa najboljim odnosom cene i kvaliteta? Verujem da svi znamo odgovor na ova pitanja. Isto važi i za javne nabavke – bolje je imati više ponuđača i najbolje je kupiti  onu robu koja ima dobar odnos cene i kvaliteta. Nažalost, naša država je u situaciji da uglavnom bira između dve do tri opcije, iako je pre 18 godina bila u mogućnosti da bira između 8 do 9 opcija[6]. U jednom od 10 slučajeva[7] naručioci koriste kriterijum odnosa cene i kvaliteta, što znači da naša država uglavnom kupuje najjeftiniju robu. A znate kako se kaže – nisam dovoljno bogat da kupujem jeftino.

Šta nam nudi otvoreno ugovaranje?

Dakle, gde se nalazi otvoreno ugovaranje u ovoj jednačini? U nastavku su dva primera koja oslikavaju moć standarda podataka o otvorenom ugovaranju (eng. open contracting data standard - OCDS). Ukrajina, koja se danas smatra uspešnom pričom otvorenog ugovaranja, pre šest godina se suočila sa  korupcijom u javnim  nabavkama lekova. Ali, sistem elektronskih nabavki, Prozoro (u originalu Prozorro),  koji je 2016. predstavljen u Ukrajini, promenio je sistem na bolje. Rezultat je bio i više nego zadovoljavajući – 6% uštede u odnosu na prethodne cene nabavki lekova, što iznosi 12 miliona dolara godišnje[8]. Prozzoro, koji koristi OCDS, koristi se kao alat za planiranje i skladištenje dokumenata za tendersku dokumentaciju, predloge dobavljača i potpisane ugovore. Sve izmene dokumenata se mogu videti u sistemu i dostupne su svima onlajn. Ovo stvara mogućnost za analizu i detekciju potencijalnih problema. Zgodno, zar ne?

Sledeći primer je Slovačka, koja je takođe imala velike probleme sa korupcijom. Tokom nadmetanja, neki od učesnika su isključeni iz procesa jer su uslovi za učešće na tenderu bili nelogični ili nedovoljno jasni (npr. zahtevano je iskustvo u oblastima koje nisu bile ključne za odabir ponuđača). Međutim, 2010. godine Slovačka je reformisala sistem javnih nabavki, i uključila OCDS. Rezultati su bili odlični – udvostručio se broj ponuđača, a smanjio broj tendera koji ograničavaju dobavljače, ugovarače, pružaoce usluga i tendera koji uključuju traženje i pregovaranje sa samo jednim ponuđačem sa 21% na 4%[9].

Zaključak

Pitanje koje sada možemo da postavimo je: da li možemo da očekujemo slična dešavanja i u Srbiji? Odgovor je: da, samo je pitanje vremena. Jedan od razloga za optimizam je velika posvećenost Kancelarije za javne nabavke da unapredi efikasnost javnih nabavki i da poveća konkurenciju, a tu OCDS može biti od velike pomoći.

Hajde da se vratimo našim trenutnim izazovima – ograničene šanse za velike, a posebno za male igrače na tržištu da prodaju svoju robu i usluge, atmosfera nepoverenja među građanima i Vladom, slaba konkurencija i retka primena kriterijuma najboljeg odnosa cene i kvaliteta. OCDS može rasvetliti ceo proces javnih nabavki, što je važno  ne samo sa stanovišta transparentnosti već i većeg učešća građana. Svi su dobrodošli da doprinesu ovom zajedničkom cilju – nabavka boljih i jeftinijih roba i usluga uz veći izbor.

Sa dobrim i kvalitetnim podacima, dodatna spoljna ekspertiza može značajno da pomogne Vladi da se napredni sistem javnih nabavki. Razni besplatni tehnološki alati, koji mogu da integrišu podatke o javnim nabavkama u OCDS formatu, mogu da ponude brzu analizu i da budu od velike pomoći.

Civilno društvo i mediji bi mogli da iskoriste ovu priliku da zatraže kontinuirano unapređenje sistema javnih nabavki u Srbiji, onog trenutka kada one postanu dostupne i transparentne. Dobra stvar kod otvorenog ugovaranja je što ovakvih prilika ne manjka.

***

Uvođenje otvorenog ugovaranja u Srbiji podržano je od strane Ministarstva finansija Republike Slovačke i UNDP.

[1] https://www.open-contracting.org/impact-stories/

[2] https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/serbia_report_2020.pdf

[3] http://www.ponudjacisrbije.rs/razmena-iskustva/intenzitet-konkurencije-u-javnim-nabavkama

[4] https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/serbia_report_2020.pdf

[5] Report on the purposefulness, control, and implementation of public procurement in Serbia, Anti-Corruption Council, 2020, http://www.antikorupcija-savet.gov.rs/Storage/Global/Documents/izvestaji/REPORT%20ON%20THE%20PURPOSFULNESS,%20CONTROL%20AND%20IMPLEMENTATION%20OF%20PUBLIC%20PROCUREMENT%20IN%20SERBIA.pdf

[6] http://www.ujn.gov.rs/wp-content/uploads/2018/11/Izvestaj_2003.pdf

[7] https://www.naled.rs/vest-polovina-nabavki-samo-sa-jednim-ponudjacem-petina-bez-ponuda-4742

[8] https://www.open-contracting.org/2021/02/22/fight-for-life-how-ukraine-is-fixing-medical-procurement-and-serving-patients-better/

[9] https://www.open-contracting.org/2013/08/14/case_study_open_contracting_in_the_slovak_republic/